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——访环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光
2015-06-16 作者：高远至 来源：半月谈网 编辑：李诗海
治理环境、保护环境已成为时代的课题，而任何一项环境政策的实行，都关系到不同地区、不同行业、不同阶层的人群的利益，不管是功能区控制、淘汰落后产能，还是关停部分企业，莫不如此。为了全社会的环境权益，这样的利益调整在所难免，但我们希望这个过程可以更平稳、更高效。本刊记者就此采访了环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光。
记者：在治理环境的过程中，利益冲突很普遍。比如治霾，现在力度很大，也是百姓的迫切愿望。但也有不同声音，说这是为了一些地区而损害另一些地区，为了一部分人的环境权益而损害另一部分人的发展权益。对此，您怎么看？
夏光：有这样的声音很正常，治理雾霾确实会牺牲一些行业、地区的利益。实际上，环境治理中出现的利益冲突有两种。一种是人类作为整体自身利益的冲突，既要追求经济发展、生活便利，又要维护环境，渴望清洁的空气和水源。第二种是不同人群之间的利益冲突。部分人群通过牺牲环境来获取利益，他们得到了更多经济上的好处，但由此造成的污染却让全社会来承担，这是不公正的。现在雾霾的严峻形势，说明我们的环境生存空间被严重侵占了，通过一定的措施让他们把侵占的空间退出来，这是必须的。这肯定会触及一些人的利益，但维护人类基本的环境需要，这是更大、更应该优先得到保障的利益。
记者：在这个过程中，有一部分人可能会失业，失去生活的依靠，他们可能会说，他们愿意承受高一点的污染，但请不要把他们的厂关了、把他们排放高一些的运输车辆报废了。他们的诉求似乎也有其合理性？
夏光：是的。如果淘汰落后产能，就会涉及就业问题，工人们会说我有权工作，有权获得收益，这种诉求是正当的。同时另一部分人会说，我有权呼吸清洁的空气，有权享受良好的环境，这种诉求也是正当的。所以环境政策的制定和实施必须要寻求平衡、寻求共识。即使一些产能确实需要淘汰，也要考虑下岗职工的利益。现在，淘汰落后产能的整体方案里有这方面的内容，比如补偿安置、培训转岗、再就业等等。当然，这个过程中要使所有人的利益都不受一点损失，很难做到。
从中我们可以看到，社会中不同人群由于行业不同、收入水平不同，对环境有不同的需求和偏好，环境政策需要符合最大公约数的要求，只能是整个社会进行平衡的结果，不可能也不应该偏于一方。这就是为什么环境问题具有长期性，不可能急速解决的原因。当然，我要强调，只要我们共同努力，这个进程是可以加快的。
记者：如您所说，治理和保护环境中，总有人利益难免受损。那么在这方面，环境政策应该注意些什么？
夏光：政策的制定一般有两个原则，一个是帕累托改进原则，即一个政策制定出来，使一部分人收益，没有人受损。这就是所谓的共赢，是最好、最理想的。第二个是卡尔多改进原则。在做不到帕累托改进的时候，应该按照卡尔多改进原则，即制定一个政策，有利于一部分人，同时使另一部分人的利益受损。因为社会总体利益有所增加，所以这样的政策是可取的，但受益的那部分人，应该对受损者进行补偿，使受损者也能够接受这种政策。
环境政策也是如此，大多数做不到帕累托改进，那么就应该按照卡尔多改进原则，对利益受损者进行补偿或者赔偿，否则环境政策就可能造成社会的分裂，最终也执行不下去。
记者：我国正在推行的生态补偿机制就属于这一类？
夏光：是的。生态补偿有两种类型，一种是受益型补偿，比如下游地区因为上游对水资源的保护而受益，那么应该给上游地区一定的补偿。另外一种是损害型赔偿，就是因为我污染了你，因此受益了，我得赔偿你。现在我国这样的机制已经很多，最明显的例子，就是三江源保护，那里限制发展，不让搞工业，但当地的人民还要提高生活水平，那国家就通过转移支付来进行补偿。这是全国范围的生态补偿机制，由中央政府进行，还有区域性质的，比如内蒙古与北京、河北与北京，因为内蒙古和河北为北京的环境做出了牺牲，因此北京对这两地也有补偿。当然，至于补偿多少，最好是双方都能接受。
记者：像生态补偿之类，属于环境经济政策。那么环境政策中，经济政策主要有哪些？
夏光：环境经济政策主要有两大类。第一类是国家通过经济的利益来进行引导、调控和激励的政策。比如补贴，像新能源、新材料等行业和产品，代表未来的发展方向，对环境保护有利，但开始时成本比较高，国家就通过补贴，促进其发展，以逐渐替代原来的行业和产品。此外，还有减免税费政策、绿色信贷政策等，都是正面激励型的环境经济政策。第二大类，主要是环境产权制度改革。这类政策更根本。比如说，一个流域，有一定的水量，水的功能首先是保障人们的基本生活所需，其次也可以承纳一定的污染物排放，只要排放控制在一定范围内，水体是可以净化这些污染的。现在，这种承纳污染物的空间和能力越来越稀缺，它就成了一种稀缺资源，怎样使它的效益最大化，政府不知道，只有通过产权制度改革，依靠市场才能够知道答案。
现在的排污权交易是这种产权制度改革的一种。我认为还可以成立环境资产公司，在满足人类基本生活所需的环境之后，把剩余的环境容量作为资产来经营，让市场来配置环境资源，这样才可能真正高效地使用环境资源。
记者：是否使用经济的办法、市场的办法也可以更好地缓和环境治理中出现的利益冲突问题？
夏光：是的。经济的办法、市场的办法，更符合自愿的原则，等于让市场主体自己去平衡、去选择，他们觉得这个事情划算，就会达成协议或进行交易，双方都能接受，实现双赢。环境政策同样如此。
我们知道，环境治理和保护有多种办法，包括行政的办法、法律的办法、经济的办法等，它们各自的适用范围是有所不同的。环保其实就做两件事情，第一件，保障人民群众的基本环境需要，如清洁的空气、水源等，这是一种刚性的需求，适合用行政的办法来管制，比如制定排放标准，要求必须达标，不达标就不行。第二件，就是使有限的环境容量产生最大的效益，上面说过了，这适合用经济的手段、市场的手段。至于法律，它是底线，不管是企业的生产行为，还是政府的执法行为，都必须遵守，它是最后的约束。
总之，我认为在化解由于环境治理而出现的利益冲突时，应更多地考虑使用经济的办法、市场的办法，这样可以使利益调整的过程更平稳，环境政策也可以更高效、更具可持续性。
作者：夏光，环境保护部环境与经济政策研究中心主任
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